RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
(Lições de Fernanda Marinela)
A responsabilidade civil do Estado tem fundamento na legalidade e na isonomia.
Diferente da antiguidade, hoje o Estado é sujeito responsável.
A atuação do Estado independe da vontade do administrado, ou seja, é impositiva.
Os princípios da responsabilidade civil do Estado são mais rigorosos que os do setor privado. Isso se dá porque a atuação estatal é feita de forma impositiva.
O fundamento para a responsabilidade civil do Estado pela prática de atos ilícitos é o princípio da legalidade.
Mas, se o Estado realiza uma conduta lícita, tal como a construção de um presídio ou de um cemitério, tendo em vista que se trata de interesse público, a fundamentação para a responsabilidade civil do Estado se dá em face do princípio da isonomia. Visto que, se todos ganham com tais atos não é justo que apenas quem more próximo ao local arque com os prejuízos.
Veja: Ilicitude – legalidade
Licitude – isonomia.
Evolução da responsabilidade civil do Estado
Em um primeiro momento o Estado era sujeito irresponsável[1], o monarca era o dono da verdade (teoria da irresponsabilidade civil do Estado).
Com a evolução, surge o Estado enquanto sujeito responsável. Todavia, ele não passa de sujeito irresponsável para ser responsável geral. Por isso, surge responsabilidade em situações pontuais.
No Brasil a partir de 1916 o Estado passa a ser responsável total por meio da responsabilidade subjetiva[2].
Teria da responsabilidade subjetiva
Culpa do agente
Em um primeiro momento o Estado surge como sujeito responsável apenas em situações específicas - só existia diante de condutas ilícitas praticadas pelo Estado.
Elementos:
- conduta do Estado;
- dano[3];
- nexo causal;
- elemento subjetivo – culpa / dolo do agente.
Quando surge a responsabilidade subjetiva no Brasil, a vítima tinha que provar esses quatro elementos, o que tornava a tarefa dificílima, principalmente no tocante à culpa / dolo do agente.
Culpa do serviço
Posteriormente a responsabilidade subjetiva caminhou no sentido da culpa do agente para a culpa do serviço. O que significa é que a vítima não precisava mais provar a culpa do agente bastava provar a culpa do serviço[4] (Faute du service) que também era chamada de culpa anônima. Teoria que surge na França.
Veja que na modalidade de responsabilidade subjetiva para ser excluída a responsabilidade basta excluir um dos seus elementos.
Teoria da responsabilidade objetiva
A partir de 1946 o Brasil caminhou da responsabilidade subjetiva para a responsabilidade objetiva.
Defende a reparação do dano fruto de conduta ilícita, mas também há a responsabilidade na conduta lícita desde que haja dano.
É composta pelos seguintes elementos:
- conduta;
- dano;
- nexo de causalidade.
Veja que ela não possui o elemento subjetivo. Contudo, é possível a exclusão dessa responsabilidade?
Há duas teorias:
Teoria do risco integral: ela não admite excludente, afirma que havendo dano haverá responsabilidade, logo a reparação do dano é certa.
Teoria do risco administrativo: ela admite excludente da responsabilidade (exclusão de um dos elementos). Essa teoria é a adotada no Brasil.
Excepcionalmente no Brasil é adotada a teoria do risco integral:
- substância nucleares;
- material bélico;
- danos ambientais.
A exclusão da responsabilidade objetiva se dá sempre que faltar qualquer dos três elementos. São exemplos da exclusão da responsabilidade objetiva: caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da vítima etc.
Motorista que dirigia de forma exemplar e a vítima se jogou na frente da viatura = Culpa exclusiva da vítima – exclui a responsabilidade do Estado.
Motorista maluco e vítima suicida = culpa concorrente não exclui a responsabilidade o que há é uma diminuição da indenização porque o valor será calculado conforme a participação de cada um. Não sendo possível definir o grau de culpa de cada agente a indenização é dividida em duas partes iguais.
De acordo com a nossa jurisprudência coexistem as duas teorias (objetiva e subjetiva).
Nem sempre o dever de indenizar está fundado no art. 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988. Este dispositivo trata da responsabilidade extracontratual. Se há situações determinadas de indenização (vinculo jurídico) não será embasada no art. 37, § 6º da CRFB/88.
Sujeitos:
- pessoa jurídica de direito público – responsabilidade da Administração direta (U. E, M, DF) e Administração indireta.
+
- pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público – se enquadra aqui a prestadora de serviço público.
Responsabilidade primária – a pessoa jurídica é chamada a responder pelo ato de seu próprio agente.
Ex.: Imagine que um motorista da autarquia atropele uma pessoa. A vítima ajuíza ação em face da autarquia. Esta é condenada a pagar por ato de agente seu.
Responsabilidade subsidiária – se determinada autarquia não tem capital suficiente para responder pelos danos, o Estado é chamado para complementar o pagamento. Isso acontece porque o agente é da autarquia e, assim, haverá ordem de preferência (primeiro pagará a autarquia, somente se ela não possuir patrimônio suficiente pagará o Estado).
Responsabilidade em relação à conduta
Hodiernamente coexistem as duas teorias, com prevalência da teoria objetiva. (no momento da prova, se houver dúvida responder que a teoria é objetiva)
Conduta comissiva – ação do estado = responsabilidade objetiva.
Conduta omissiva – omissão do estado = responsabilidade subjetiva (doutrina).
Cuidado! Em caso de responsabilidade por omissão, deve-se atentar para a conduta do Estado. Visto que - além dos elementos, conduta, nexo, culpa ou dolo - haverá outros elementos:
- descumprimento de um dever legal[5];
- respeito ao princípio da reserva do possível;
- o dano tem que ser evitável (o Estado tinha como evitar e não o fez).
Situações de risco criadas pelo Estado – nesse caso existe ação = responsabilidade será objetiva.
Preso que pratica suicídio com as próprias roupas ou lençóis do presídio. Haverá, nesse caso, responsabilidade do Estado?
R: Não, porque o Estado não é anjo de guarda. Contudo, se entra no presídio um elemento externo (arma que entrou no bolo da visita) haverá responsabilidade se o preso pratica suicídio com tal arma.
Isso significa que se o serviço estiver sendo prestado dentro dos padrões normais, respeitando o princípio da reserva do possível, garantindo sempre o mínimo existencial, não haverá responsabilidade.
Se um policial vê um furto e não faz nada. Haverá responsabilidade do Estado?
R: Sim, em caso de dano evitável haverá responsabilidade objetiva do Estado.
Preso que foge e mata alguém na casa perto do presídio, qual a responsabilidade do Estado?
R: Será objetiva porque o Estado criou o risco. Se o Estado constrói estabelecimento prisional próximo de local habitado estará assumido o risco. Será objetiva mesmo que o estado tenha construído o estabelecimento em área inabitada, mas com o tempo torna-se habita, pois o Estado é quem concede autorização para construir e meios para evitar as construções.
E se o preso mata alguém a quilômetros do presídio, o Estado responde?
R: O Estado poderá ser responsabilizado pela teoria subjetiva, desde que preenchidos os elementos.
E se o preso, fugitivo contumaz, foge e a quilômetros de distância do presídio assalta uma pessoa e leva seu veículo?
R: A responsabilidade será objetiva, porque o preso é fugitivo contumaz. Há uma situação de risco criada pelo Estado.
Um preso mata o outro no presídio, qual a responsabilidade do Estado?
R: Hoje a jurisprudência entende que se um preso mata o outro em razão da precariedade do sistema penitenciário (em razão da superlotação) a responsabilidade será objetiva, porque o Estado assume um risco desnecessário.
Em face de quem se ajuíza a ação?
R: Segundo o STF a ação será ajuizada em face do Estado
Vítima, em regra, ajuíza a ação em face do Estado = teoria da responsabilidade objetiva.
Defeito em um semáforo e acontece um acidente com danos haverá responsabilidade do Estado.
R: Sim, haverá responsabilidade e será na modalidade objetiva porque o Estado assumiu um risco maior que o necessário.
Dano jurídico
Imagine que a Administração constrói um museu e este fica muito movimentado. Vários estabelecimentos comerciais se instalam. A Administração resolve mudar o museu de lugar. Haverá responsabilidade?
R: Se não há lesão a direito não haverá responsabilidade. Não basta ter dano econômico. Tem que haver dano jurídico. Tem, ainda que ter dano certo – ele tem que ser determinado ou determinável.
O Estado responde por dano causado por atraso por fruto de congestionamento no trânsito?
Para que haja responsabilidade o fato tem que ser anormal. Trânsito e poluição em cidade grande o Estado não será responsabilizado, porque não se trata de situação anormal.
Dano particularizado
Para ter responsabilidade deve haver dano particularizado com vítima determinada.
Ação
A vítima sofreu prejuízo ela pode ajuizar ação direta em face do agente?
R: Segundo o STJ a vítima pode ajuizar ação em face do Estado (teoria objetiva), mas também em face do agente (teoria subjetiva). Se a vítima decide ajuizar ação em face do agente estará abrindo mão da teoria objetiva e terá que provar a culpa ou dolo do agente.
O agente só responde se atuou com culpa ou dolo = responsabilidade subjetiva.
Para a vítima é melhor a objetiva, todavia prevalecia o entendimento que a vítima poderia escolher entre uma e outra.
No final de 2006 o STF mudou de opinião e afastou a possibilidade de se ajuizar a ação em função do agente político, e em 2008 afastou a possibilidade em face de outro agente. Sendo assim, só pode ajuizar em face da pessoa jurídica. Ou seja, somente em face do Estado e não do agente.
Direito de regresso
O Estado, se condenado a pagar a vítima, tem direito a ação de regresso em face do agente que agiu com culpa ou dolo.
Denunciação da lide
Cabe denunciação da lide?
Segundo a doutrina não cabe a denunciação da lide, porque trazendo o agente para o processo este transformará em responsabilidade subjetiva e, com isso, procrastinará o feito e trará fato novo para o processo e ampliação do conjunto probatório.
Noutro passo, o STJ afirma que a denunciação da lide não é só possível como é aconselhável e representa economia processual. Todavia, deve-se se ater que quando o Estado denuncia a lide ele estará reconhecendo a responsabilidade.
Por tal razão, a doutrina afirma que se o Estado não denuncia a lide ele não reconhecerá de plano a responsabilidade podendo discuti-la e, posteriormente, acionar regressivamente o agente.
Prazo prescricional
O prazo prescricional da ação de reparação do dano = posição que prevalece dec. 20910/32 – prazo de 5 anos. (posição majoritária)
Posição minoritária defende que segundo o art. 206 do Código Civil de 2002 o prazo será de 3 anos. (José dos Santos Carvalho Filho)
Qual o prazo prescricional da ação regressiva em face do agente?
R: Art. 37, § 5° da Constituição Federal de 1988 a ação de regresso contra o agente por parte do Estado é imprescritível.
[1] Teoria da irresponsabilidade do estado.
[2] Teoria da responsabilidade subjetiva – dano, nexo, (culpa e dolo)
[3] Se não existe dano haverá enriquecimento ilícito.
[4] Serviço prestado de forma ineficiente ou de forma atrasado.
[5] Todavia, o estado só pode ser cobrado dentro do princípio da reserva do possível. Por isso tem-se que respeitar o princípio da reserva do possível (ADPF 45).
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